◎冉宇欣

（中南民族大学法学院，武汉 430070）

近年来，“上海香樟树案”“杭州方林富炒货店案”“榆林芹菜案”等案例受到了公众的广泛关注，公众疑惑或批评之处多为行政机关对违法的行政相对人处罚的力度过大，存在过罚不当之嫌。伴随着经济社会的高速发展与社会治理的秩序呼唤，缺乏可操作的具体指引为行政处罚带来了不少问题。2021 年行政处罚法修改后，《行政处罚法》第5 条第2 款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”尽管《行政处罚法》明确规定了过罚相当，但该规定过于原则化和抽象化，客观上缺乏过罚相当的判断标准，由此导致行政机关在具体案件裁量中难以有效适用过罚相当原则。

目前我国行政法学界针对过罚相当原则的理解与适用尚未形成系统化共识，且由于过罚相当原则与比例原则区分较为模糊，学者们对过罚相当原则的关注也远少于比例原则。现行有效的法律法规及规范性文件中对于过罚相当原则的内涵也没有作出明确阐释。立法阙如、理论研究不成熟等原因使得行政处罚中过罚相当原则的适用长期存在不规范、不合理现象，难以有效保证个案公平的实现。本文拟从过罚相当原则的法律基础及理论溯源出发，采用实证研究的方法，针对过罚相当原则在行政执法与司法审查实践中的困境进行归纳与分析，最终就过罚相当原则的优化适用路径提出建议与参考。

“法律的生命力在于实施，法律的权威在于实施”，行政处罚过罚不当案例屡见不鲜的背后折射出当前我国行政执法中存在着部分旧疾顽疴亟待解决。2022 年8 月17 日，国务院办公厅出台了《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，该意见明确指出“要坚持过罚相当、宽严相济，避免畸轻畸重、显失公平”[1]。如何切实保障行政处罚中过罚相当原则得到良好遵循，需要立法与学理两个领域共同着力，合力促成。

（一）法律基础

“行政处罚”作为《行政处罚法》的核心概念和研究起点，学界对此讨论多集中于行政处罚的惩戒性。新修订的《行政处罚法》在现行法律规范中首次对“行政处罚”的概念作出定义，新法第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”[2]过罚相当原则是行政处罚领域的法定原则，《行政处罚法》明确规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”此外，《行政处罚法》中还有部分条款对过罚相当原则作出了补充规定，如《行政处罚法》第29 条“一事不再罚”条款、第32条“从轻或减轻”条款等。上述条款均可以视作过罚相当原则在《行政处罚法》中的内涵体现。从法条位置来看，第5 条位于《行政处罚法》总则位置，该条款不仅统领全法，并且应当适用于涉行政处罚的其他法律、法规和规范性文件。经检索，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第3 条，《中国人民银行行政处罚程序规定（2022）》第3条、《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第3 条等部门规章中就过罚相当原则均有条款明确体现。此外，各地地方性法规中对于过罚相当原则也有所规定，如：《浙江省民营企业发展促进条例》第42 条、《江西省规范行政处罚裁量权规定（2021 修正）》第6 条、《湖南省规范行政裁量权办法（2022 修改）》第28 条。过罚相当原则在实体法中的规定，一方面显示出该原则作为行政处罚的基本原则的基础性地位，另一方面也折射出立法者过罚相当、宽严相济的价值取向。

在诉讼法领域，涉及违反过罚相当原则的行政复议与行政诉讼法律文书，多数采用“行政处罚明显不当”“行政处罚幅度明显不当”等表述。由此观之，“明显不当”作为行政诉讼司法审查标准之一，多数情况下司法审查对于“明显不当”与“违反过罚相当原则”是不另做区分的。如何认定行政行为“明显不当”，有学者从学理上给予解释：行政行为明显不当是指行政行为严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当或者不具合理性。[3]沈岿教授针对“裁量明显不当”标准曾进行过相关论证与说理，他认为“裁量明显不当标准”应主要审查行政裁量是否明显与立法目的和精神、基本法治原则、习惯法、一般公平正义观念或常人理性相悖，而不是追究主观过错。[4]笔者认为，在司法审查中“明显不当”与“违反过罚相当原则”是存在一定重合之处的，二者之间存在的包容关系也为过罚相当原则的适用提供了可供借鉴的思路。对于“明显不当”的行政行为，《行政复议法》第28 条规定了复议机关享有撤销权、变更权或确认行政行为违法；
《行政诉讼法》第70条、第77 条规定了人民法院享有撤销权、变更权或判决被告重新作出行政行为。上述法律规定对于维护当事人合法权益，针对违反过罚相当原则的行政行为及时进行变更或撤销判决提供了有力的司法保障依据。

（二）理论溯源

过罚相当作为行政处罚的法定原则与价值取向，贯穿于行政处罚设定与实施的始终。尽管过罚相当原则的基本内涵在法律规范中已有所体现，但是该原则的完整内涵尚无定论，如何对过罚相当原则的内涵进行充实与改良，是现阶段推进过罚相当原则更好适用的首要之义。刑罚作为与行政处罚相类似的惩罚体系，刑事立法领域的“罪行相当原则”理应可以为“过罚相当原则”提供理论参考。《刑法》第5 条规定“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应”。全国人大法工委刑法室对该条款的阐释为：“对犯罪规定刑罚和对犯罪分子量刑时，应根据其所犯罪行的性质、情节和对社会的危害程度来决定。”[5]对过罚相当原则逐本溯源，可以看出其与刑法罪刑相当原则的相似之处。对于犯罪行为的定罪量刑问题，我国刑法学界的主流观点采客观主义与主观主义相统一的观点，兼顾行为与行为人两大考量要素，力争罚当其罪。在行政处罚领域，有学者将过罚相当原则的考量要素划分为两类:一类是应受处罚行为构成要素，另一类是处罚裁量要素。[6]尽管过罚相当原则本身涵盖了考量要素的基本内涵，但其并未在实践中得到足够重视，行政处罚立法仍欠缺相应的规范建构。故而行政执法人员在面对该原则时也无法依据明晰、准确的语词进行理解与适用。

将过罚相当原则进行解构分析可以划分为“过”“罚”与“相当”三大要素。“过”即过错，行为人的违法行为；
“罚”即行政处罚，包含行政处罚类型及幅度；
“相当”即相适应、相称。其中，相当性的判断是过罚相当原则理解与适用最重要的问题。实践中由于行为人实施违法行为的时间、地点、行为方式都不尽相同，尽管多数违法行为均有相应的法律规范与之对应，但是行政执法人员在面临纷繁复杂的具体案情时仍存在较大的自由裁量权。各地出台的行政处罚裁量基准对于自由裁量权的约束是有限的，此时便需要过罚相当原则积极发挥作用。穷尽法律规则方得适用法律原则，但法律原则作为立法者精神的体现理当在每一个执法案件中得到遵循。实践中过罚相当原则的适用可分为两步走：一位定性分析，二为定量分析。定性分析即根据违法行为的性质确定相应的处罚类型与处罚幅度，定量分析即综合考虑客观情节、主观恶性、社会影响后明确最终的处罚结论。

（三）过罚相当原则与比例原则关系辨析

过罚相当原则与行政法上的比例原则存在着部分交叉，但各原则均具有各自独特的法律价值，不应混为一谈。近年来，行政法比例原则的研究得到了学界广泛关注，就比例原则的内涵问题学界已基本达成共识：一为妥当性，即所采取的措施可以实现所追求的目的；
二为必要性，即除采取的措施之外，没有其他给关系人或公众造成更少损害的适当措施；
三为相称性，即采取的必要措施与其追求的结果之间并非不成比例（狭义比例性）[7]。由此可知，过罚相当原则与狭义的比例原则之间存在着相似旨趣。最高人民法院（2019）最高法行再22 号胡裕松、王文平等诉海口市人民政府行政判决书中，就比例原则的适用也有具体阐释：以胡裕松等人对其中部分土地用途的改变为由，作出处罚决定收回面积明显大于胡裕松等人擅自改变土地用途所涉面积，缺乏合理解释，不符合比例原则。上述案件的说理过程中存在对于比例原则的明确援引。

对于比例原则与过罚相当原则的关系问题，学界主流观点认为：过罚相当原则是比例原则在行政处罚领域更为具体的原则性规定。笔者同样赞同上述观点，比例原则主要考量的是“目的-手段”二者之间的关系，具体到行政处罚领域，过罚相当原则则是考虑如何平衡公权力机关采取行政惩戒对违法行为人的影响与最终较好地促成公共利益的实现。相较于过罚相当原则的抽象性，比例原则能够为行政执法者提供更具操作性的规范指引。在判断具体行政处罚是否过罚相当的过程中，援引比例原则中的“相当性”判断程序，对各个要素进行理性分析判断，考量处罚结果与最终追求的公共利益之间的关系，理性客观、完整全面地进行价值衡量后得出结论。在执法实践中，比例原则中对于“相当性”极富逻辑性的演绎对于过罚相当原则的理解与适用具有重要的参考，二者相互促进，相得益彰。

伴随着国家治理能力现代化与国家治理体系现代化水平的提高，行政处罚作为行政法体系中至关重要的一部分，其功能与作用愈发重要。党的二十大报告专章阐释了“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的相关内容与具体要求，法治政府建设离不开依法行政，依法行政离不开行政机关公正文明执法。如何把权力关进制度的笼子里，长期以来都是法治政府建设的重要问题。法意与人心同频共振，行政机关在行政执法过程中能否做到公平审慎、合法合理关乎着法治之路的重要进程。

（一）过罚相当原则在行政执法中的实践难题

行政执法实践中，惩戒效果与过罚相当的博弈与平衡随处可见。如上文所述，《行政处罚法》中有多处条款体现了过罚相当原则，除总则性规定外，不予行政处罚、一事不再罚、从轻减轻行政处罚等制度均表明新修订的《行政处罚法》在过罚相当领域着墨较深。过罚相当原则在行政合法性原则的前提下，进一步凸显了行政合理性原则的考量，它是实质法治在行政执法领域的具体体现。下文将以“杭州方林富炒货店案”与“陕西榆林芹菜案”为例，试图分析归纳出过罚相当原则在行政执法领域面临的具有一定共性的困难与问题。

“杭州方林富炒货店案”案情简述：2015 年11 月5 日，杭州市西湖区市场监督管理局检查方林富的店铺时，发现方林富在其经营场所内外及包装袋上发布“方林富炒货店某市最优秀的炒货特色店铺”“方林富某市最优秀的炒货店”“中国最好最优品质荔枝干”等广告用语，使用了绝对化宣传用语，违反了《广告法》第9 条第3 项的规定，根据该法第57 条第1 项的规定，决定从轻处罚，罚款20 万元，方林富遂起诉。本案一审判决结果为：变更行政处罚决定中“处以罚款20 万元”为“处以罚款10 万元”；
撤销（杭）市管复决字〔2016〕139 号行政复议决定。方林富不服一审判决上诉至二审法院，二审维持原判后方林富向浙江省高级人民法院申请再审，浙江省高院驳回了方林富的再审申请。再审裁定书中对于量罚是否适当的问题进行了详细说理。首先，浙江省高院就方林富炒货店使用绝对化宣传用语的行为进行了行为定性，法院认为该行为在客观上会对其他经营者的公平竞争产生不利影响，存在一定的社会危害性，不符合《行政处罚法》规定的不予行政处罚之情形，对方林富炒货店广告违法行为进行处罚确有必要。其次，浙江省高院认为在对方林富炒货店进行行政处罚时也应考虑到其他涉案考量因素，如：其广告违法行为持续性较短、影响力不高；
对消费者误导性较低；
主观过错小、认罪态度较好；
综合上述原因，法院认为西湖区市监局在做出行政处罚裁量时尽管查明了基本案情，但对于上述其他涉案因素有所忽略，故而认定西湖区市监局行政处罚决定明显不当。最后，浙江省高院肯定了一审法院作出的变更判决，认定对方林富炒货店广告违法行为罚款10 万元并无不当，驳回再审申请。“方林富炒货店”一案可知，行政机关在对行政相对人进行行政处罚时，应以事实为依据，立足案件事实全貌，援引正确的法律规范，结合案件事实、情节、性质、社会危害程度等因素作出裁量。

“陕西榆林芹菜案”案情简述：2018 年10 月12 日，榆林市榆阳区市场监督管理局工作人员在执法检查过程中对姚永蔬菜销售部10.2 千克芹菜进行取样，并委托检测机构对芹菜进行检验，2018 年11 月21 日获取该批芹菜的《检验报告》，报告结果显示该批次芹菜毒死蜱不符合《食品安全国家标准食品中农药最大残留限量》的要求（毒死蜱标准限量≤0.05mg/kg，检测结果2.43mg/kg），结果显示为不合格。后经溯源，发现该批芹菜为陈保伟蔬菜店经营者陈保伟购得，该店于2018 年10 月12 日购进50 千克该批次芹菜，购进价格为每千克3.6 元，售价为每千克4元，已全部售出，共获取违法所得200 元，购进时未索取供货商资质及相关购进票据。榆阳区市监局依据相关法律对陈保伟科以5 万元罚款，没收违法所得200 元，共计人民币50200 元。陈保伟不服行政处罚判决起诉至榆阳区人民法院，一审判决维持了行政机关的处罚决定，后陈保伟上诉至榆林市中级人民法院，经审理二审法院驳回上诉，维持原判。无独有偶，经媒体报道，另一起“榆林芹菜案”于2022 年8 月迅速在网络发酵，据报道榆林市市场监管局2021 年以来针对小微市场主体的50 多起食品类行政处罚中，罚款超过5 万元的就有21 起，而涉案案值仅有几十或几百元。

食品安全事关民生健康，大众视野下对于食品安全行政处罚往往会投以更多的关注。食品安全领域“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”与当前优化营商环境、增进市场活力之间的鸿沟需要行政执法人员依托过罚相当原则搭起桥梁。最高人民法院公报案例“苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案”对过罚相当原则也进行了较为详尽的权威解读：“在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，行政处罚以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害”，上述解读对于过罚相当原则的适用也具有重要参考价值。行政处罚领域的执法裁量应当充分全面、综合地考虑涉案情节，对于过罚相当原则进行准确理解，方能作出客观合理的行政处罚。

综合上述案情，过罚相当原则在行政执法领域面临的困境有以下三点：一是案件事实涉及的裁量因素较为繁杂；
二是缺乏具体明晰、操作性强的裁量基准及规范指引；
三是基层行政执法人员法治素养有待提高。“过”和“罚”之间，如何匹配并做到相当，不仅要看罚的基准，还要结合罚的政策，特别是“首违不罚”“柔性执法”等最新要求和执法的群众感受度问题，真正做到宽严相济、过罚相当。一味加重下游环节的处罚力度，并不能有效解决市场问题，反而不利于营造公正合理的执法环境与良好市场秩序的搭建。

（二）过罚相当原则在司法审查中的实践难题

“司法审查”作为行政处罚合法性的最后一道防线，在实践中也面临着缺乏统一标准、规范化程度不高等现实窘境。截至2022 年12 月25日，笔者在中国裁判文书网以“过罚相当”为关键词，“行政案由”为案由进行全文检索，共检索得到1953 篇文书，可见过罚相当原则已经广泛应用于司法裁判的具体说理中。通过梳理行政判决书中的审判逻辑，笔者发现，尽管过罚相当原则的适用频次较高，但在多数行政诉讼判决中法官对于过罚相当原则的应用往往一笔带过，不做过多说明，在裁判文书中很难清晰地看出审判人员是如何理解并适用过罚相当原则的。下文将选取两个较为典型的最高人民法院行政诉讼文书，以此窥见行政处罚司法审查中过罚相当原则的具体审查标准。

江苏省东台市市场监督管理局、翁秀芬商标行政管理再审一案中，东台市监局对当事人翁秀芬的违法行为实施处罚，先作出0332 号处罚决定，后重新调查作出了0084 号行政处罚决定，对其罚款55 万元。翁秀芬不服该决定起诉至法院，一审法院盐城中院将“处以罚款55 万元”变更为“处以罚款20 万元”。东台市监局不服一审法院判决提起上诉，二审法院江苏省高院判决驳回上诉，维持原判。东台市监局向最高院申请再审，理由包括：0332 号处罚决定与0084 号行政处罚决定虽然处罚结果相同，但是主要事实和理由不同，一审法院将罚款数额从55 万元变更为20 万元，是对行政权力的过度干预。笔者认为，司法审查中执行“过罚相当”原则的要义，在于围绕案件事实与法律规范，穿梭于案情与涉案裁量因素之间，同时借助比例原则中关于“相当性”认定的逻辑推演，进行详尽充分的说理论证。

盈海公司诉文昌市环境局、文昌市政府行政处罚及行政复议案中，最高人民法院（2022）最高法行再329 号行政判决书中指明，文昌市环境局作出被诉处罚决定时，未能全面考虑污水处理厂“未验收先运营”违法行为的特殊性，未全面考虑违法行为客观原因、危害后果、主观过错以及事后的补救完善等因素，裁量结果明显不当，应予撤销。在该判决中，对于盈海公司的违法行为，法院认为“法律不强人所难”，出于文明执法理念也不应对盈海公司再次科以100 万罚款的严厉处罚，最高人民法院再审判决撤销了原行政决定及复议决定。

尽管《行政复议法》赋予了行政机关和法院具体行政行为的变更权与撤销权，但是在具体案件中，法院往往很少选择改变行政机关的行政决定和复议决定。从上述两个案例中可以归纳出过罚相当原则在司法审查中面临着如下实践难题：一是基层法院对于过罚相当原则运用较为机械，欠缺灵活性；
二是各地法院对于过罚相当原则理解程度不一，欠缺一致的司法审查标准；
三是法院审查范围、方式及限度均受到不同程度的限制和约束。

围绕当前行政法治建设的形势任务和现实需求，针对过罚相当原则适用优化路径进行探索，从生动且繁复的执法、司法实践中寻找时代注解，是当前法治政府建设阶段亟待研究的重要任务。面对现实生活中一个个具体案件，如何平衡好公益和私益的关系，实现个案正义和社会公正、行政执法机关的内部评价和社会公众的法治感受相统一，需要更多理论的争鸣与具备可操作性体制机制的支撑配套。

（一）主体层面：完善危害性评价机制，积极构建行政处罚清单制度

在过罚相当原则的适用中，判断“过”与“罚”相当性的环节尤为关键，而危害性评价机制在这一环节则发挥着重要作用。在我国《行政处罚法》《治安管理处罚法》的立法文本中，并不能直接看到危害性评估的具体字眼，但是上述立法中规定的部分法律原则中均蕴含着危害性评价机制的相关内容。行政机关做出行政处罚决定时，并未将危害性评价作为必经的前置环节，原因在于行政处罚立法领域缺乏明确规定。相较于刑法领域对于危害性评价的重视程度，行政处罚领域对危害性评价机制的关注则显得相形见绌。

《行政处罚法》第57 条规定，行政机关应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。该条款表明行政机关在作出处罚决定时，对于行政相对人违法行为的危害性程度会做出考量，但并非强制的必经环节。此外，第57 条还规定了“确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，做出行政处罚决定”，该条款表明仅在最终裁量处罚幅度环节对于危害性评价有程序要求，而在行为定性、确定处罚类型等环节，危害性评价机制均未作为必需环节。显然，危害性评价机制并未贯穿于行政处罚的全过程。危害性构成了“过”与“罚”之间的公因数，过与罚之间的等量关系，需要借助危害性加以衡量。[8]因此笔者认为，为使过罚相当原则更好地适用于行政执法领域，将危害性评价机制合理嵌入行政处罚全过程是应有之义。

首违不罚制度作为近年来行政处罚领域的创新成果，行政法学界对其多持肯定的积极态度。[9-10]伴随着2021 年新《行政处罚法》的出台，各地积极响应立法，陆续推出了不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的“四张清单”制度。过罚相当原则在行政执法领域的高效适用，离不开行政机关执法水平的提升，行政处罚清单制度的构建有利于行政机关做出行政处罚决定时更好地兼顾个人利益与社会公共利益，有效减少过罚不当情形的出现。行政处罚清单制度对于解决“重罚轻管”“只罚不管”等现象具有良好效果，有助于进一步强化严格规范公正文明执法的理念。给权力做“减法”，给民心做“加法”，行政处罚清单制度的推行也为实现过罚相当原则所欲达成的法律效果与社会效果的统一提供了有益帮助。

（二）规范层面：推进重点领域立法，规范过罚相当原则具体适用

积极推进过罚相当原则在执法、司法实践中的规范使用，离不开立法的支持。对于重点领域的立法工作，新《行政处罚法》第36 条第1 款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；
涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”[2]该规定表明，在涉及公民生命健康安全、金融安全等关键领域，行政处罚将予以更长的追责期限。社会现实的复杂性带来的法益交错，也使得重点领域立法工作任重而道远。除此之外，本次修法在第34 条新增了行政裁量基准条款，尽管新法对于裁量基准着墨不深，但是该规定也势必指引地方行政机关提升对裁量基准制定的关注程度，裁量基准的蓬勃发展对于过罚相当原则的适用也有极大帮助。各地行政执法裁量基准的相继出台，对于我国行政执法水平的提高具有重要意义，尽管从法治统一性角度出发，裁量基准的遍地开花会带来一些问题。但是笔者相信，随着法治进程的加深，更为规范、合理、科学、统一的裁量基准终会出台。

如何从规范层面进一步推进过罚相当原则的适用，笔者认为，需要行政机关充分理解过罚相当原则的内涵及其背后蕴含的立法精神。在《行政处罚法》的法条之间探寻立法者本意，新时代法治中国建设背景下，过罚相当原则作为公平正义的价值追求在行政处罚领域的原则性体现，需要对相关条款条分缕析，方能参透其中蕴含的法理精神。“徒法不足以自行”，在充分理解过罚相当原则的内涵后，行政执法人员应当积极适用该原则，行政执法体制改革使得行政执法权下移，基层执法人员面临行政自由裁量权时能否审慎、合理执法，对行政处罚也提出了新的挑战。规范过罚相当具体适用的操作指引，方能为该原则的落地适用保驾护航。

（三）监督层面：加强行政执法监督审查力度，充分激活行政处罚实施评估制度

《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》中规定，在行政执法体制改革的下一阶段，应逐步推进省级不设执法队伍，县级执法“局队合一”，乡镇“一支队伍管执法”。政策层面行政执法权的重心下移，意味着行政执法体制中的上级部门也将重新进行职能定位、逐渐完成“身份转变”，从传统行政中的“执法者”转变为“监督者”。营造“风清气正”的行政执法环境，上级部门要牢牢把握住依法行政总抓手，基层执法机构对法律法规、政策规范的理解适用也十分关键。加强行政执法监督的审查力度，将内部监督与外部监督有机结合，需要行政机关与司法机关多措并举，合力推进。内部监督要求行政执法机关自身提升执法水平，执法人员深入学习相关法律法规政策，加深对新修订立法条文的理解，与时俱进提升法律素养；
积极推进行政执法责任制，减少行政执法人员恣意执法、违规执法等情况，促进行政执法人员审慎执法；
完善考核评议制度，关注群众满意度，推进行政执法管理思维向法治思维的转变。外部监督要求法院、监察委、司法局等部门在监督工作中对于行政执法行为及时予以指导和纠正，通过监督检查，各执法部门要对照反馈问题，进一步细化措施，及时查漏补缺，确保各项举措真正落实到位；
法院对于行政诉讼案件应明确司法审查标准，对于违反过罚相当原则的行政处罚决定及时予以变更或撤销，必要时可要求行政机关重新作出行政行为，维护行政相对人的合法权益不受侵犯。

2021 年新修订的《行政处罚法》第15 条规定：“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”[2]由此可知，行政处罚评估制度对于行政处罚设定的科学性、合理性、权威性、时代性均提出了较高要求。笔者建议，可以在基层试点组建行政处罚实施评估监督小组，在一定周期内针对现行实施的行政处罚进行实时动态监督，定期考核并形成规范的评分制度。此外，对于行政处罚实施评估监督小组的人员构成实行流动性员额管理，在保证评估监督小组主体构成中专业法律知识人员总量的基础上，更大程度上促进公众参与，反映人民呼声。

立足于当前深化综合行政执法改革的时代背景，行政处罚实施评估制度有着更为广阔的舞台发挥效能。行政处罚实施评估制度不止应在立法上得到确立，更应在执法实践中得到充分激活。过罚相当原则的理解与适用，对于行政处罚的设定与实施均提出了较高要求，行政处罚实施评估制度则能有效促进行政处罚规范化、合理化。充分激活行政处罚实施评估制度，要求有关部门对于交叉重复事项予以及时清理，剔除落后于时代发展的执法事项，删去缺乏法律法规规章及其他规范性文件依据的执法事项，最大限度精简和规范行政执法事项，从源头上杜绝执法随意、执法扰民等情况的出现。基于此，过罚相当原则方能在法治政府建设进程中发挥出更大的良法善治效能。

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