聂桢海，包学雄

（广西民族大学政治与公共管理学院，南宁 530006）

农业农村问题始终是党和国家工作的重中之重，自中华人民共和国成立以来，党和国家根据农村经济社会的变化，不断完善相关政策。从建国初期的土地改革与农村合作社的建立，到改革开放以来包产到户和美丽乡村建设，再到十九大以来乡村振兴战略的实施，农村发展战略始终顺应着时代的变化。城镇化和农村发展不仅是国内外学者研究的重点，同时也关系着国计民生。顺应城镇化发展规律，同时解决农村发展的现实问题，已成为新时期中国高质量发展的客观需要。但总体上看，“城乡二元结构”的格局尚未打破，城乡基本公共服务也没有实现均等化。中国特色社会主义进入新时代，新型城镇化建设助推大中小城市以及小城镇之间优势互补，进一步促进农村发展和乡村振兴。如何将这两大战略结合起来，还有待进一步研究。因此，系统梳理中国城乡关系的历史变迁，有助于理解城市与乡村治理现代化的历史与逻辑，更好地推动新型城镇化和乡村振兴战略的顺利实施。当前，中国正向第二个百年奋斗目标迈进，研究新型城镇化和乡村振兴的融合发展，不仅十分必要，且对中国经济社会的发展和实现共同富裕具有重要的现实意义和实践价值。

放眼全球，西方发达国家都面临过“乡村衰败”和“城市病”的问题。目前世界上大多数发展中国家正在出现“乡村衰败”的现象，具体表现为乡村人才外流，缺乏充足的劳动力，城乡差距明显。因此，对于城乡问题的探讨，西方学者研究较早，1940—1980年“二元结构”范式在西方国家的城乡关系研究中占主导地位。Baker［1］认为，许多国家将城市和农村分离，实施“城市偏向”政策，最终导致城乡发展严重失衡。20 世纪80 年代以后，越来越多的学者集中于城乡互补的研究，倡导城乡联系和协调发展。Mcgee［2］对城乡问题进行了分析，提出城市和乡村是社会系统的两种状态，城乡一体化是二者发展的趋势之一。西方国家在乡村建设方面也有许多先进的做法，如德国的“巴伐利亚实验”、韩国的“新村运动”和日本的“市村合并”，通过土地整合、加强基础设施建设、完善社会保障体系、发展教育等措施，实现城乡均衡发展［3］。

中国由于采取以城市和工业为中心的政策，城乡差距不断扩大，形成了城乡二元结构；
在计划经济下，以牺牲农业和农民为代价推进工业化，导致城乡发展极不平衡。改革开放以来，中国不断调整相关政策，逐渐从城乡分离向城乡一体化转变（表1）。随着新型城镇化和乡村振兴战略相继提出，中国城乡发展迈向了新时期。

表1 中国城乡关系的演变

对于新型城镇化与乡村振兴两大极富中国特色的战略，国内学者进行了多角度的分析，取得丰富的成果，主要包括对新型城镇化与乡村振兴关系的理论分析、实证研究和两大战略融合发展的路径3 个方面。就二者关系的理论分析而言，中国许多学者认为新型城镇化与乡村振兴两大战略的核心目标是一致的［4-6］。李梦娜［7］认为两大战略具有紧密的内在关联性，前者是后者的助推器，后者为前者解决城市病提供了路径。苏小庆等［8］通过马克思、恩格斯的城乡关系理论阐述了城乡一体化与发展的内在逻辑，认为两大战略之间是互相联动的，这样有利于实现城乡融合和农业农村的现代化。此外，学者还利用各种方法定量分析新型城镇化与乡村振兴的关系。丁翠翠等［9］探讨了中国新型城镇化、工业化与乡村振兴的关系，发现协调水平正逐渐上升，但与其他国家相比仍处于较低的协调水平。陶喆等［10］采用灰色关联分析模型，研究湖南省新型城镇化与乡村振兴发展的内在关系，发现二者之间存在较好的关联性。就两大战略融合发展路径而言，部分学者从顶层规划、融合方式和机制构建等角度提出丰富的观点。陈丽莎［11］认为要想兼顾两大战略的统筹发展，政府要做好顶层设计和规划，提供高质量的公共服务，保障市场机制有效开展，从而实现城乡要素的合理配置。卓玛草［12］认为，实现两大战略的融合发展关键是要正确认识中国城镇化过程的独特机制，加快构建以人为本的新型城镇化道路，解决好“三农”问题，实现两大系统的高质量发展。

国内外在城市化和城乡关系等方面都进行了大量研究。相对而言，中国研究起步晚，上述研究也指出中国在城镇化和乡村振兴中还存在诸多问题，有些学者也提出了一些可行性的方案。如何将两大战略结合的研究还不够深入，因此，深入分析乡村振兴战略和城镇化融合的机制，积极实现两大战略的融合发展，已成为亟待解决的重大问题。基于此，在中国乡村振兴战略与城镇化融合发展的实践基础上，分析改革开放以来中国城镇化和农村发展的历史演变，探讨其在融合发展中面临的挑战，探寻两大战略协调发展的现实路径。

2.1 中国城市化和农村发展总体状况

过去40 年中国城市化进程较为快速。1978 年城镇化率为18.92%，2018 年为59.59%。1978 年，中国城市人口只有1 725.4 万人，而农村人口为7 901.4万人；
2020 年，中国城市人口为8 313.7 万人，而农村人口为5 640.1 万人（图1）。中国城市化进程举世瞩目，用40 年的时间走完了西方发达国家几百年的路程。此外，中国受地理环境的影响，东西部地区的人口分布和城市化水平存在较大差异。自然条件在一定程度上影响了中国人口分布和城镇化发展的基本格局。1935 年，中国著名地理学家胡焕庸教授提出了划分中国人口密度的对比线，被称为“胡焕庸线”，即黑河—腾冲线［13］。直到现在，中国人口分布仍然保持基本稳定，黑河—腾冲线西北半壁人口仍然较少，东南半壁人口较多。

图1 中国城乡人口分布的变化（1978—2020 年）

2.2 1978—2012 年：城乡差距不断扩大

改革开放以来，在中国经济高速发展的同时城镇化进程也不断加快，但是城乡发展不平衡的问题日益突出（图2）。城镇居民人均可支配收入从改革开放时候的343.4 元增加到2012 年的24 564.7 元；
同期农村居民人均可支配收入从133.6 元增加到7 916.6 元，城乡居民人均可支配收入显著提高。1978 年，城乡收入差距倍数为 2.57；
1984 年，受益于农村家庭联产承包责任制的推广，城乡收入差距倍数缩小至1.76。但是，随着城市经济体制的改革和社会主义市场经济体制的逐步建立，以及一系列偏向城市的公共政策［14-16］，使城市在短时间内集中了大量资源，导致中国城乡收入差距较大，2003—2012年差距倍数为3.10~3.33。

图2 中国城乡居民人均可支配收入（1978—2012 年）

2.3 2013—2021 年：城乡差距趋于缓和

党的十八大以来，中国采取了各种措施来促进城乡发展。党的十八大提出“新型城镇化”的概念，通过国家顶层设计来实现城乡统筹发展。2013 年习近平总书记在湖南省湘西州花垣县十八洞村调研时提出精准脱贫方略，改变过去粗放式扶贫方式，精确瞄准贫困地区、贫困户、贫困人口，城乡发展差距不断缩小（图3）。在农村发展取得进展的同时，一些深层次矛盾和问题也逐渐显现。一是城乡发展不平衡现状没有得到根本扭转；
二是受城乡发展不平衡的影响，乡村内部发展不平衡、不充分的问题逐渐显现；
三是部分地区农村发展仍然重视经济、忽视生态建设，缺乏长远规划［12］。为此，党的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，通过一二三产业融合发展实现农业的转型升级、质量提升和效益提升，弥补农业农村发展短板。在第二个百年实现城乡统筹发展，既要促进农村经济发展，又要加强城市发展，以工业补齐农业短板、以城市带动乡村发展，推动形成工业与农业相互促进、城市与乡村互为补充、城乡协调发展的新格局，从而实现两大战略相互融合。

图3 中国城乡居民人均可支配收入（2013—2021 年）

新时代中国的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而现阶段中国最大的不平衡、不充分的发展主要集中在农村。由于受多方因素的影响，新时代中国新型城镇化和乡村振兴的融合发展存在以下挑战。

3.1 城乡基本公共服务不均等

改革开放以后，中国将工作重心转到经济建设上来。由于资源有限，广大农村发展相对缓慢，公共服务水平和基础设施建设滞后，城乡差距进一步扩大。进入21 世纪后，国家相继进行新农村建设，实施精准脱贫和乡村振兴战略，农村地区得到了长远规划，城乡差距正在逐步缩小，但实现城乡融合发展的任务非常困难。长期以来，中国实行城乡二元管理制度，在要素分配和供给方面，乡村地区的公共教育、社会保障、基础设施建设、医疗卫生等领域长期落后于城市。近年来，在医疗资源供给方面城市每千人医疗卫生机构床位数约为农村的2 倍（表2）。尽管中国不断完善农村社会养老服务体系、实施惠民工程、对农民进行创业就业扶持、提升乡镇医疗服务能力，但是城乡差异依旧存在，实现城乡基本公共服务均等化仍需克服诸多困难。

表2 城乡医疗资源差异

3.2 农民主体地位没有充分发挥

长期以来，政府一直强调农民在农村发展中的主体地位，但农民的主体地位在实践中并没有得到妥善解决。一方面，这个问题在理论上没有得到很好的研究和解释；
另一方面，农民在乡村振兴中的主体地位如何体现缺乏应有的规定［11］。在现实中，由于乡村“内生型”组织和服务能力弱化，一些地方出现政府做事、村民旁观的现象，加重了基层政府治理负担和治理成本；
在经济上，由于尚未完全盘活农村土地，且农村土地市场建设滞后，城市化带来的土地增值效益无法惠及所有农民；
在社会服务方面，即使农民离开土地进入到城市，也未能共享与城市居民等同的公共服务。

3.3 农业生产要向城市聚集

在改革开放初期，采取“城市偏向”的政策，实现城市的快速发展。因此，包括资本和劳动力等重要生产要素不断流入城市，造成城乡发展不平衡。生产要素流动不合理导致农村地区生产要素短缺，农村市场发展滞后是制约乡村振兴和新型城镇化发展的重要因素。从劳动力要素的流动来看，城市有更多就业机会，收入远高于农村地区，在这种情况下，农村的青壮年劳动力逐渐向城市转移，2013—2020年，中国非农就业人口占比从68.6%提高到76.4%［17］，这也是中国在城乡二元经济结构下实现城市经济跨越式增长的基本途径。但是，中国农村人口的空心化、老龄化等现象也越来越严重，致使农村发展的内生动力严重不足。从土地要素来看，农业土地曾大幅被征用为国有土地，但大量土地使用权转让收益用于城市建设，而农业和农村获得的资金却十分有限。2013—2018 年，全国土地出让累计收入28 万亿元，净收入5.4万亿元。其中，用于农业和农村发展的资金仅为1.85万亿元，占土地出让净收入的34.3%。

3.4 城乡自由流动面临制度性障碍

长期以来，中国城市和农村地区在资源分配和要素供给等方面存在较大差异。无论是城乡统筹发展战略，还是城乡一体化建设，都要强调发挥城市的主导作用，通过城市发展带动乡村的发展、以工业生产反哺农业生产，突出城市的辐射作用和产业的带动作用，并没有很好地体现农村的作用。在城乡二元结构体制的影响下，城乡之间在人、财、物等要素的自由流动上存在许多限制，阻碍了城乡一体化发展水平的提升。近年来，许多城市为了吸引更多优秀人才，相继进行了户籍制度改革，农民进城的环境也得到了改善。虽然户籍制度改革在某种程度上降低了农民进城的门槛，但是城市基本公共服务的提供与户籍挂钩，在城镇住房及其子女教育等方面面临巨大压力，一定程度上又提升了农民进城落户的门槛。

3.5 城乡融合存在显著的区域差异

受区域发展差异的影响，中国发达地区与欠发达地区城乡融合状况不同。第一，东部地区靠近海洋，中国沿海地区对外贸易优势和城镇化进程仍将向好的方向发展，短期内难以改变东西部发展不平衡的局面。第二，区域之间的差异性将继续受地理条件的影响，“胡焕庸线”不仅反映了中国人口分布，也反映了中国经济社会方面的差异。第三，大城市、中等城市等地区性的中心城市对周边部分农村具有较强的辐射带动能力，城乡融合较为明显；
小县城周边的城乡要素流动相对频繁，城乡差距较小；
此外，受地理条件影响，中国中西部一些偏远农村地域辽阔，交通梗阻，远离城市中心，辐射带动作用较小，不具备城乡融合发展的优势。

新型城镇化与乡村振兴战略融合是实现城乡一体化的必由之路。西方资本主义国家处理城乡关系和城市化进程的经验对中国具有重要的借鉴意义。但完全采用西方模式不合乎中国实际情况。第一，西方国家城市化进程与工业化发展是同步推进的。相比之下，建国初期，中国重视重工业的发展，城市化发展缓慢；
改革开放后，城市化进程才持续加快，但导致了半城市化的出现。第二，传统故土情结的影响和城市定居面临的困难，前者与自身有关，在落叶归根的心理下可能会返回农村；
后者与地方政策有关，在不同的城市落户存在不同的门槛。第三，西方国家和中国的国情、制度不同。因此，必须考虑中国国情，改变过去以土地和工业化为主导的城镇化模式，坚持公平公正、以人为本，逐步形成具有中国特色的新型城镇化和乡村振兴模式。

4.1 公平公正：实现城乡各类资源合理配置

城乡角色不同，定位和功能也不同。地方政府在思想认识、政策制定、资金支持、项目安排、财政资金投入等方面要优先考虑农村地区。此外，只有对农村的投入增速持续高于城市，完善城乡要素的配置和农村公共服务的提供，才能尽快弥补差距，实现城乡均衡发展。一是加强城市和乡村社会保障体系的衔接，统筹设计城乡的社会保险、社会救助等机制。二是优化城乡劳动就业服务体系，保障农民群体的权益，构建省、市、县、镇、村五级劳动就业服务体系，推进城乡就业一体化。最后，推动“有效市场”和“有为政府”有机结合起来，地方政府不仅要积极落实优先发展农业农村的举措，更要充分重视市场在资源配置中的决定性作用，深化城乡融合发展的体制机制改革，通过制度创新和政策鼓励破除城乡之间无形的壁垒，不断缩小城市和农村地区在资源分配和要素供给等方面存在的差异。

4.2 以人为本：构建“共建共治共享”模式

乡村振兴的关键在于人，人也是城乡融合的重要载体，因此，城乡融合发展的关键工作之一是实现人的融合。首先，要充分尊重当地农民的意愿，以农民为主体实施综合整治。与当地农民共建新家园，在保障农民的利益同时，充分利用闲置空房作为乡村产业发展的载体之一，发展餐饮、旅游等休闲功能，给农民带来经营性收入。其次，实施积极、有效的人才政策，吸引外出工作的青年劳动力、退役或者转业的军人、高校毕业生和离退休人员回来建设乡村，引导他们依靠科技发展现代化高效农业，获取较高的农业生产收益，提升他们的自豪感和归属感。最后，畅通来自社会各行业的人才投身“三农”工作的渠道，培养更多的科创人、新农人，吸引更多社会力量参与乡村振兴工作。

4.3 土地为核：推动城乡之间生产要素流动

从推动乡村开发的主体来看，当地村集体和企业起着主导作用，而产权明晰的土地关系，能有效保障村集体、企业投资乡村产业的收益。通过实施土地整理，推动人地重组，有效盘活乡村存量土地，增加集体性经济收入和个人就近务工收入，进而实现乡村发展的自我造血功能；
对企业而言，土地产权明晰，让企业在投资乡村产业和项目时给予很好的资产性保障。因此，盘活乡村土地，从根本上打破城乡二元结构，促进乡村生产资源的重新配置，打通城市的各类生产要素向农村流动的障碍，破解城乡融合资源和资金等要素的制约。首先，对区域的发展进行统筹规划，挖掘更多的土地资源潜力，并形成合理的国土空间布局。其次，通过集约、节约获取土地指标，保障乡村产业项目的落地，在农民搬迁后将原址宅基地归还给村集体，变更为村集体经营的建设用地，通过挂牌方式由投资企业取得，不需要进行大的规划调整和审批，充分利用原址土地建设。

4.4 产业优先：利用城市带动乡村内生动力

乡村产业是地区发展的基础，坚持“生产、生活、生态”融合理念，紧紧围绕绿色创新经济，发展农业、工商业、文旅融合的新业态，实现乡村产业转型升级，保障城乡融合的持续运营。首先，坚持以农民为主体，村民共建共治共享，促进集体经济繁荣，保障生产要素的自由流动。其次，发挥政府的引领作用，盘活存量集体建设用地，采取市场运作的模式，准确定位乡村发展方向，引进资源实施企业合作共建，因地制宜发展相关产业增加居民收入，保障产业集聚与提升。最后，优化城市和农村的产业空间布局，引导优质资源向农村流动，通过城乡良性互动和城市产业的扩散效应，激发乡村发展的内生动力。

4.5 因地制宜：推动城乡融合模式创新

城乡融合发展是国家实现社会主义现代化的总体规划，既考虑目标多样性，又注重整体规划。由于中国地区间差异明显，具体实施情况不同，要注重分析城市群、大城市、中小城市、县、镇、村等不同空间下的规模差异和区域特征。首先，提升大城市、中小城市及周边地区的整体发展能力，促进城市各类要素向农村流动，推动农产品加工业转型升级，以农产品加工业推动农村产业化发展，拓宽农民的收入。其次，激活小城镇的活力，提升特色小镇的辐射带动能力，依托乡村特色优势资源，产业化和镇区的建设高度融合，形成“一镇一产业”“一村一品牌”特色产业发展格局。最后，释放偏远地区农村发展活力，深入推进偏远农村地区的宅基地、存量土地“三权”分置改革工作，建立农村宅基地土地市场交易制度，鼓励村集体成员盘活闲置的宅基地，实现农村闲置宅基地有序流转，同时加强农村地区信用环境建设，支持城市资本、技术有序下乡，积极发展农村集体经济。总之，应注重系统性与区域性发展相结合，探索出符合地方战略、适合区域发展、在实践中可行的发展路径。

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