浅议闲置土地的法律处置 一、研究闲置土地法律处置的意义和闲置土地的基本含义 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，着眼存量挖潜，利用好闲置土地，对于缓解我国用地供需矛盾，促进城乡建设健康发展意义重大。闲置土地，通常意义上是指用地单位依法取得土地使用权后，未经原批准用地的政府或政府有关部门同意，超过规定的期限未动工开发或者虽已动工开发但动工开发的面积或投资额没有达到规定的标准的建设用地。目前闲置土地的处置对象主要指国有建设用地的闲置土地，集体建设用地的闲置土地处置，因缺少相应的法律法规和政策依据，这里不作研究和讨论。

二、闲置土地法律处置的分类 根据闲置土地的用途和原地类的不同，对闲置土地的法律处置大体可分为以下几类：
（一）非农建设占用耕地类闲置土地 根据《土地管理法》第37条规定，该类闲着土地是指对已经办理农用地转为建设用地和征地审批手续的土地，在规定的时间内没有开发利用造成闲置浪费的土地。具体处置分三种情况：一是1年内没有使用但可以耕种和收获的，应交给由原耕种该幅耕地的集体组织或者农民个人（主要指原承包户）恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；
二是该类土地1年以上未动工建设的，应当按照国家的有关规定缴纳土地闲置费（具体缴纳标准法律授权由省自治区直辖市来规定）。

（二）房地产开发类闲置土地 该类闲置土地是指以出让方式取得土地使用权的用地单位，进行房地产开发，没有按照出让合同的约定投资开发造动工迟延形成的闲置土地。对该类闲置土地的处置，如果用地者超过出让合同约定的日期满1年没有进行动工开发的，可征收相当于出让金20%以下的土地闲置费；
对满2年未动工开发的，可无偿收回土地使用权。当然法律也规定了除外情形：即不可抗力、政府及其部门的行为或动工开发必需的前期工作造成开发迟延的除外。

（三）其他的闲置土地 除上述二种情形外，其他闲置土地处置可参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条以及《闲置土地处置办法》规定的内容进行。上述条例规定用地单位未按出让合同规定的期限和条件开发利用土地的，市县政府土管部门应当予以纠正，并可给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权。

《闲置土地处置办法》规定市、县政府土地部门分两种情况对闲置土地进行处置。属于政府、政府有关部门的行为造成闲置的，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地或采取其他方式进行处置。

三、闲置土地法律处置的性质、主体和程序 （一）闲置土地处置的性质 闲置土地的处置，在性质是一种行政处理或行政处罚。根据原国家土地管理局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》，《城市房地产管理法》第26条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条规定的收回土地使用权是一种行政处罚；
《土地管理法》第37条规定的收回土地使用权根据该意见的精神应当属于行政处理；
根据《财政部、国家计委关于发布2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》将土地闲置费纳入行政事业性收费目录，因此征收土地法闲置费在性质上属于行政处理。

（二）闲置土地处置的主体 行使处置权的主体，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条的规定，行使处置权的主体是市县人民政府土地管理部门；
根据《土地管理法》第37条、《基本农田保护条例》第18条和《闲置土地处置办法》的规定，行使处置权的主体是有权的人民政府。

（三）处置的程序 有权机关行使处置权一般按以下程序进行：一是立案；
二是对闲置土地调查认定并通知当事人，通知其限期举证申辩；
三是组织听证听取意见；
四是根据调查和听证情况作出处置决定并报原审批机关批准；
五是对处置决定进行公告。

四、闲置土地法律处置中存在的问题和建议 （一）执法主体的规定不一致 《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条、《闲置土地处置办法》第3条和第4条对处置闲置土地的执法主体的规定与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款的规定不一致。前几部法律法规规定的主体是有权的人民政府，而后者规定的是市、县人民政府土地管理部门。由于对执法主体规定的不一致，在实际工作中容易造成混淆，法律法规对此应作出统一的规定，保持行政主体的一致性。

（二）应建立完善集体建设用地闲置土地的立法规定 我国《城市房地产法》、《闲置土地处置办法》等法律法规和规章明确规定了国有建设用地使用权闲置土地的法律处置，而未明确规定集体建设用地闲置土地的法律处置。随着农村经济发展和集体建设用地市场的活跃，乡镇企业建设、乡镇村公共设施和公益事业项目建设、农村宅基地建设等必然会出现闲置土地问题，但目前尚缺少该类闲置土地的法律法规和政策处置依据，不利于国家土地资源的节约和有效利用。

（三）《闲置土地处置办法》第二条第二款规定内容有些模糊不清 该条规定，对已动工开发建设的项目，开发建设面积不足总面积的1/3或投资额不足总投资额25%，并终止开发满一年的，可以认定为闲置土地。在适用中容易产生歧义：建设面积达到闲置认定标准而投资额却占总投资额25%以上，或投资额达到认定标准而开发面积却到达总面积1/3，能否认定为闲置土地？应对此情况作出明确规定或解释。