☉ 何思研

党的十八大以来，社会救助在兜底保障困难群众基本生活方面取得了显著成效。党的二十大报告指出，要采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，“健全分层分类的社会救助体系”，这为新时期做好社会救助工作提供了方向指引。在社会救助制度转型发展过程中，各地民政部门在开展信息化核对、建立低收入人口动态监测平台等方面进行了大胆探索并取得重要进展。

国外有与此相类似的社会登记系统，即开放式采集个人或家庭经济状况信息并评估是否具有救助潜在资格的综合性信息管理系统，与我国正在进行的探索存在相通之处但又不完全等同。本文对国外社会登记系统进行简要介绍，为完善我国低收入人口动态监测机制提供借鉴。

世界各国都向困难群体提供各种各样的社会救助，包括面向困难家庭或个人的现金转移支付和非现金转移支付等。困难群众如何知晓并申请符合相应资格条件的救助项目，政府如何认定救助对象、发放救助金和提供救助服务，是一个工作量大、程序复杂的过程。为此，许多国家开发了相关信息系统，集成社会救助各个环节，包括困难群众的信息收集、申请、资格审核、救助金支付、个案管理（包括监测）及申诉等，方便了困难群众的申请，提高了政府经办能力和管理水平。其中，社会登记是政府经办社会救助整个链条的第一个环节，是困难群众进入社会救助的入口。据不完全统计，全球至少有60 多个国家已经或正在建设社会登记系统。

社会登记系统主要有3 个功能。一是告知。告知困难群众社会救助政策及申请标准和流程等，同时特别强调登记不保证能被批准享受社会救助。二是信息收集。社会救助对象的确定是根据困难群众家庭经济状况来认定的，社会登记系统的一个重要作用是收集其家庭经济状况信息。这一系统主要“输入”登记者家庭经济状况信息，建立起低收入人口数据库，然后再“输出”。三是初评潜在救助对象资格。社会登记系统自动化评估申请对象经济状况，以确定申请者享受社会救助项目的潜在资格。

整体来看，大部分国家社会登记系统由中央机构统一建设管理，实现业务协同统一，在信息采集和对象录入上体现出宽口径、广纳入的特点，对象覆盖范围更广，服务项目更多元。目前，我国低收入人口动态监测信息平台由民政部门负责建设管理，主要纳入了低保对象、特困人员、低保边缘等易返贫致贫人口、支出型困难人口以及当地政府确定的其他特殊困难家庭或者人员。许多地方开始探索建立社会登记系统，比如山东省临邑县、浙江省平阳县、重庆市渝中区等。

（一）巴西的统一登记系统

巴西的统一登记系统曾被世界银行作为案例推广，在全球影响最为广泛。巴西各类社会保障项目曾由不同部门管理，随着社会保障体系的发展，教育、医疗、就业等专项救助项目逐步发展和融合，需要更多的信息和手段来辅助决策、实施监测评估。2001 年，巴西政府开发了统一登记系统，要求所有社会保障项目通过这一系统收集低收入家庭信息，形成全国统一的低收入家庭数据库。

巴西的统一登记制规定，凡月均收入低于最低工资标准一半的个人，均可凭身份证和选民证到登记点，由专业人员录入其个人和家庭基本信息，如家庭结构、教育情况、家庭收入和支出、面临的困难。申请人家庭信息发生变化，须主动更新，如系统信息两年内没有任何更新，则取消其救助资格。截至2015 年，统一登记系统已应用于30 多个救助项目，超过2680 万个家庭进行登记，约占巴西总人口的30%，已成为瞄准社会救助对象、制定社会救助政策、促进救助项目整合和提高行政效率的强有力工具。

（二）智利的家庭社会保障档案系统

2016 年，智利家庭社会保障档案系统投入使用，全国85 个社会保障项目中的72 项使用该系统确定受益人。该系统建设时秉持了三个原则，一是尽可能利用政府已有信息，如国税局的收入信息；
二是通过申请人身份证号码联通各部门数据；
三是加大宣传，使群众主动登记和更新信息。

申请人可向市政府进行信息申报或登录网站注册并登记相关信息。信息被采集后，申请人填报的数据将与政府各部门数据进行比对，验证申报信息准确性，如涉隐瞒或欺骗，申请人则被取消相关救助与福利。社会保障档案系统的数据每个月进行一次更新。

社会保障项目在确定受益人时，首先根据系统信息对申请人进行社会经济等级评级，然后针对不同收入等级的人群适用不同的社会保障政策。评级主要根据家庭收入，包括工资、养老金、政府转移支付、家庭财产等，并根据家庭结构（如老年人、残疾人、儿童）设置不同权重进行因数调整。截至2019 年，该系统共记录450 万个家庭信息，占总人口的75%。

（三）国外社会登记系统的主要特点

近年来，世界银行对巴西、智利、墨西哥、巴基斯坦、菲律宾、土耳其等 20 多个国家的社会登记系统进行分析后，发现三个主要特点。一是系统的整合性。立足已有社会救助登记系统整合建立统一的登记系统，服务于多个社会保障项目，一些国家的登记系统几乎实现了全民覆盖。二是信息收集的开放性。允许所有低收入家庭登记注册，无论是否符合救助标准。许多国家要求家庭定期更新变化信息，还有一些国家规定必须在规定周期内重新评估登记人的资格。三是系统间信息的共享性。多数国家实现了信息系统间的互联互通，特别是在一定程度上实现了部门间信息共享和数据核对，如巴西的统一登记系统、巴基斯坦的国家社会经济登记系统。

（一）认识社会登记系统的意义

近年来，全球社会政策越来越趋于系统性，一是社会问题本身的复杂性要求解决方案的系统性，二是社会政策数据集成的系统性。将社会登记系统作为救助政策惠及低收入人口的入口，有利于管理者及时掌握低收入人群困难特征和发展趋势，为政策制定提供数据和技术支撑。同时，基于低收入人口的数据库将为完善社会救助主动发现机制提供信息来源，以便将救助资源用于最有需要的人群。

（二）坚持多种途径收集低收入人口信息

近年来，我国许多地方探索了多种方式收集困难群众信息，也是对世界各国信息搜集方法的综合和创新。一是困难群众到经办机构咨询政策、提出申请、填写表格；
二是个人自主在线登记，通过手机或电脑终端设备进行登记；
三是“铁脚板”，基层工作人员入户收集信息；
四是共享信息，与相关部门联网获取信息，主动发现困难群众。综合来看，各地在方法应用上存在较大差异，信息化薄弱地区需要逐步补齐短板，丰富和改进信息收集方法。

（三）推动社会救助系统的整合与共享协同

我国社会救助项目多，分属不同部门管理。从改革角度看，建立统一的社会登记系统，不仅仅是建立低收入人口数据库，而且是从救助对象、救助项目、财政资源等角度出发，加强政策衔接与协调，提高公共资源使用绩效，最大程度发挥救助综合效能。

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